PEC 241 e o Princípio do Equilíbrio Orçamentário.

22/11/2016 11:32

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Juliano Rizental

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Com a chegada da Proposta de Emenda Constitucional – PEC n. 241 ao Congresso Nacional, acirraram-se os debates sobre a “inconstitucionalidade” do Novo Regime Fiscal que tem por objeto da limitação dos gastos públicos do Governo Federal no horizonte de 20 (vinte) anos.

De um lado, estão aqueles que defendem a sua inconstitucionalidade, sob o argumento de que a limitação dos gastos do Governo Federal violaria a autonomia financeira dos Poderes[i], ao não se respeitar o Princípio da Separação dos Poderes; de outro, aqueles que alegam que a PEC estaria a violar direitos sociais (como a saúde e a educação)[ii], ao se reduzir os recursos a serem aplicados em políticas públicas sociais.

Respeitadas as opiniões em contrário, entende-se que a PEC 241 (cujo texto foi aprovado pela Câmara dos Deputados e se encontra em tramitação do Senado Federal, mas com outro número: PEC 55) não tem vícios de inconstitucionalidade.

Justifica-se.

O objeto central da proposta gira em torno da instituição de um Novo Regime Fiscal, com a definição de limites para os gastos públicos da União (não se aplicando, pois, às demais unidades da federação brasileira: Estados, Distrito Federal e Municípios).

Segundo os seus termos, os limites serão fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para cada exercício financeiro[iii], e para todos Poderes da União (Legislativo, Executivo e Judiciário) e demais Órgãos Constitucionais Autônomos (a exemplo do Tribunal de Contas da União - TCU), tendo como parâmetro a despesa pública (conjunto de gastos executados pelo Poder Público para a oferta de serviços públicos à sociedade) executada no exercício anterior, corrigida pelo IPCA -  Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.

Veja-se: “Art. 102. Será fixado, para cada exercício, limite individualizado para a despesa primária total do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Poder Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas da União, do Ministério Público da União e da Defensoria Pública da União”.

Considerando, pois, que os limites serão fixados para todos os Poderes da União (e não para este ou aquele Poder), tendo como parâmetro a despesa primária[iv] executada no exercício anterior, não há que se falar em violação de autonomia financeira dos Poderes, a atrair a vedação da Constituição Federal de 1988 que impede a deliberação de proposta que tenha por objeto a abolição da Separação dos Poderes (art. 60, §4º, III, da CF/88).

Registre-se, por oportuno, que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal reconhece a autonomia financeira dos Poderes (capacidade de elaboração e livre execução do orçamento aprovado), como instrumento necessário à garantia das funções constitucionais precípuas de cada Poder (vide Ação Direita de Inconstitucionalidade ADI 4.426).

Pelo texto da proposta, não se constata qualquer cláusula que tenha a finalidade de mitigar a autonomia financeira dos Poderes, o quais continuarão a elaborar suas propostas orçamentárias parciais (dentro dos limites fixados na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO) e sem intromissões indevidas em sua execução.

Ademais, a PEC 241 não dispôs sobre limitações de despesas públicas destinadas à saúde e educação, antes propõe limites globais para cada Poder, não havendo que se falar em vedação do Princípio do Retrocesso Social, até porque os limites mínimos constitucionais e legais a serem aplicados na saúde e educação não foram alterados[v], sem falar que a correção do orçamento, pelo IPCA, contribuirá para que não haja um congelamento das despesas públicas.

Caberá, pois, ao Poder Executivo (titular da função precípua de administrar) priorizar, dentro do limite global aprovado na LDO, em quais áreas serão realizadas as despesas públicas as despesas de maior vulto, incluindo-se as de saúde e educação.

Reforça-se, pois, a necessidade de que os gastos públicos sejam eficientemente planejados e executados.  Planejamento: talvez esse seja o grande legado de natureza administrativa a ser deixado para o Poder Público.

Ademais, a proposta reforçará a tese constitucional segundo a qual o orçamento deve ser determinante para o setor público e indicativo para o setor privado[vi], além de contribuir com a efetividade do Princípio Orçamentário da Exatidão, que exige seja a peça orçamentária elaborada o mais próximo possível da realidade, estimando-se receitas e fixando-se despesas segundo as possibilidades do Estado e reais necessidades da sociedade.

Não há, pois, vícios de inconstitucionalidade na proposta.

A grande inovação jurídica da proposta, por outro lado, será a positivação do Princípio do Equilíbrio Orçamentário da Despesa Pública, consubstanciado na fixação de limites globais para as despesas públicas de cada Poder da União.

Aliás, trata-se de princípio que já teve assento na Constituição de 1967[vii], a despeito de sua existência na legislação infraconstitucional brasileira (art. 1°, §1°, da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF[viii]). Não mais prevalecerá, pois, o entendimento do renomado mestre José Afonso da Silva, proferido antes do advento dessa proposta de emenda à Constituição[ix], caso a proposta seja aprovada pelo Senado Federal.

Com efeito, a responsabilidade da gestão fiscal pressupõe ações voltadas à limitação das despesas públicas (equilíbrio das contas públicas), especialmente em períodos de recessão da economia (receita pública < despesa pública), justificando-se, pois, a aprovação da PEC 55 pelo Senado Federal (antiga PEC 241).

Por fim, espera-se que essa proposta contribua com o Sistema Orçamentário Brasileiro, enfatizando-se a função do planejamento, que deve ser determinante para o Poder Público (art. 174 da CF/88).

 

Juliano Rizental Rodrigues Carvalho

Advogado e Analista de Contas do Ministério Público de Contas - MPC/MT

 

 

Primeira Edição © 2011